“我国经济持续回升向好的基础还不稳固。” 总理李强在政府工作报告中谈到。
3 月 11 日，中国一年一度的“两会”落下帷幕。在过去一年里，中国 GDP 增长率达到了 5.2%，实现了预期发展目标，城镇失业率从年初的5.6%回落到了5.2%。尽管数据显示经济正在复苏中，但中国面临的挑战不容乐观——房地产市场低迷，国内消费内需不足，而成为 2023 年增长亮点的“新三样”出口产品，正受到欧盟“碳关税”等国际规则的挑战。
随着“十四五”进程过半，在经济和减排双重压力当前，中国的气候目标能否如期实现？两会上提出的新热词“新质生产力”对中国的经济发展意味着什么？中国将如何巩固十年环境治理的成果？
为了更好读懂 2024 年两会，我们整理了 4 个绿色看点：
新质生产力：押注科技
今年首次被写入政府工作报告的“新质生产力”成为各大媒体解读的两会热词。
“新质生产力”是指以技术突破为主导，具有高科技、高效能、高质量特征的生产力。这个概念的提出，侧面反映中国试图转变刺激经济增长的方式——从过去依靠传统基建，转而鼓励企业研发突破性技术，来为产业注入新的活力。
尽管本届两会上也提出“加强保障性住房建设和供给”，但中央财经大学绿色金融国际研究院院长王遥认为，这并不意味着中国将回到靠基建刺激经济的老路。“钢铁、水泥等行业产能过剩，近年来国家也在积极进行调控，相关企业也越发理性，应该不会出现企业上马新项目，盲目扩大产能的情况出现。”王遥说。
“国家已经开始淡化经济增长速度目标，转而更加重视增长质量，以及解决增长过程中不平衡问题。”中国社会科学院生态文明研究所研究员陈迎告诉中外对话，理解新质生产力不仅只是看作科技产品或者技术突破，还包括“生产者”——从业者素质提升，以及“生产关系”——即政策方面的配合。
其中，低碳技术显然是政策支持和关注的重点。2月，生态环境部等六部门联合印发了《国家重点低碳技术征集推广实施方案》，目标是在 2025 年全国前征集低碳技术作为范例推广，包括但不仅限于可再生能源开发和储能，工业、建筑交通降碳，甲烷和各种温室其他减排技术。
“新质生产力的提出将激励各类企业强化创新驱动发展、开展绿色低碳运营与转型升级，实现高质量可持续发展。”王遥说。
在去年12月举行的中央经济工作会议”中，新质生产力的产业指向更加明确——要以颠覆性的技术和前沿技术催生新产业、模式，包括数字经济、人工智能、生物制造、商业航天、低空经济、量子计算、生命科学、绿色科技等等。
碳达峰：能耗降幅受关注
政府工作报告中强调了要扎实开展“碳达峰十大行动”。这是源自2021年国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称“行动方案”）。行动方案中明确了三个能源和碳排放相关的目标——到2025年，非化石能源消费比重达到20%左右，能耗强度比2020年下降13.5%，碳排放强度比2020年下降18%。这三个目标在某种程度上可以视为衡量中国碳达峰进度的标尺。
值得一提的是，今年能耗强度的量化目标纳入了政府工作报告，提出要降低2.5%左右。
亚洲协会政策研究所高级研究员柳力认为，2.5%的下降速度不足以实现到2025年能源强度下降13.5%的目标。
“要实现2025年的能耗强度下降目标，意味着今明两年每年至少需要下降4.5%。”柳力告诉中外对话：“如果要实现碳排放强度下降18%的目标，则需要更大的下降幅度。”
碳强度的降低可以是通过减少单位经济产出的能源使用量，也可以是通过降低单位能源使用产生的二氧化碳排放量。
根据最新的国家统计局数据，去年，中国的能耗强度和碳强度几乎都没有下降。背后有诸多原因，去年是中国疫情后经济复苏第一年，企业加班生产、人们出行需求爆发，加上极端天气频发，夏季高温、冬季寒潮，能源需求增长较快，中国的煤炭和原油消费分别增长了5.6%和9.1%，电力消费量增长6.7%。
“天然气相比煤炭碳排放较低，西方国家走的是先以天然气替代煤炭再发展可再生能源的转型路径，但我们天然气资源不足，不可能走西方的道路，而是一步到位大力发展可再生能源。与此同时，出于保障电力系统的安全稳定，也有不少新增煤电项目开工，这是暂时的转型阵痛，不可能动摇能源绿色低碳的大趋势。”陈迎说。
公众环境研究中心主任马军认为，中国向来对设置目标都很谨慎，2.5%的能耗下降目标虽然较为保守，但写进政府工作报告，就会给各地带来压力和紧迫感，同时提示，即使十四五能耗下降目标的达成有很大难度，还是要持续推进。
随着清洁低碳的可再生能源在能源结构中的占比不断上升，中国双碳行动管理的重心，逐步从能源消耗强度（单位GDP能耗）和能源消费总量（能源消费上限）“双控” ，向碳排放强度和总量“双控”转变。
但在这个转变过程中，也出现了忽视“能耗双控”的倾向。钢铁等高耗能产业的能效指标不增反降，使得煤炭消费量同比增加；一些地区集中上马石化、煤化工等高耗能项目，加之GDP增速下降，导致能耗和碳排放管控工作滞后于计划。2023年底，湖北、陕西、甘肃、青海、浙江、安徽、广东和重庆等省因能源强度和能源消费总量目标控制不利而受到国家发改委批评。
今年2月，国家发展改革委、国家统计局、国家能源局联合发布文件，明确非化石能源不纳入能源消耗总量和强度调控。
柳力告诉中外对话：“如果能耗强度下降目标在计算中只看化石能源的消费总量，那么能耗强度到2025年下降9%即可，而不是13.5%。”
2023年中国生态环境保护方面的最大亮点，体现在新能源及相关产业的加速发展上。2023年6月，中国风、光、水电总装机突破13亿千瓦，历史性超过煤电装机；截止2023年底，全球一半以上的电动车行驶在中国，总数达到2000万辆。
“今年的政府工作报告特别强调能源革命，旨在通过大力发展可再生能源和新能源相关产业，实现增长方式绿色转型。”马军说：“但在转变能源结构、让能源更清洁的同时，也必须加强传统产业的节能工作，两相配合才能加速产业脱碳进程，更高效地推进双碳行动。”
绿色转型：既有外力也是内需
今年的政府工作报告中，关于绿色转型和低碳发展的内容占据了大篇幅，其中“提升碳排放统计核算核查能力”和“建立碳足迹管理体系”更是被列为“碳达峰十大行动”的前两位。
近年来，欧盟对产品碳排放核算和披露的要求越来越高。被称为“绿色关税”的碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称 CBAM），以及最近通过的“赋能消费者以实现绿色转型”法案（Empowering Consumers for the Green Transition），国际竞争日趋激烈，无形中都要求中国外贸企业实现供应链的绿色化，并加强自身碳数据核算统计能力的建设。
此外，明年也是各个国家履行《巴黎协定》，提交面向2035年的国家自主贡献（Nationally Determined Contributions, 简称NDCs）报告的时间节点。中国将在2025年年底之前披露和更新减排目标和碳排放数据。
中国对碳排放数据的重视，也来自碳市场扩容的需求。2021 年 7 月至今，中国碳排放交易体系（Emissions Trading scheme，简称ETS）已经走入第三履约周期。目前，该市场只覆盖了电力部门2257家企业。对此，曾有专家评价全国碳市场“流动性不足，平时交易量偏低”。
“之所以能交易，是碳市场各个主体减排成本有差异。如果同质化程度过高，减排成本相近，那交易需求就不会太旺盛。”陈迎解释道。
公众环境研究中心主任马军告诉中外对话，中国碳市场扩容速度没有这么快的其中一个原因是，跟电力行业相比，钢铁、石化等行业碳排放数据的核算更为复杂。
“通过完善碳排放的核算核查机制，可以加速碳市场的扩容进程，助力中国的相关产业更好应对国际贸易规则的变化。”马军说。“同时要发挥碳市场的潜力，还需要让碳价能反映它真正的成本，促进企业实质性开展减排。这些方面，我们还有很多工作要做。”
生态环境：守住十年治理成果
在生态环境治理方面，对“空气质量”的关注，时隔一年再次出现在了政府工作报告里（去年的政府工作报告仅在治理成就方面简略提及空气质量）。
这可能与去年中国的空气污染情况反弹有关。去年，中国在经历连续十年的空气质量好转之后，全国 PM2.5 平均水平首次出现同比上升。包括北京在内的26个省会城市出现PM2.5浓度同比上升，全国有40%的城市PM2.5浓度超过国家标准 (35微克/立方米)。
马军认为空气污染反弹是由于各种不利因素叠加。去年中国经历了从拉尼娜到厄尔尼诺气候周期的转换，污染受气象条件影响扩散不利，加上十年一遇的沙尘暴，以及疫情后经济恢复，导致能源、工业和交通污染排放有所增加。
即便如此，与疫情前的2019年同期相比，中国的空气质量趋势呈明显改善。生态环境部部长黄润秋在两会“部长通道”答记者问时表示，四年之内中国的PM2.5下降了6微克/立方米，改善幅度16.7%。
“在种种不利的条件下，中国基本守住了环境质量的底线，保持了十年治理的成效。”马军说。
尽管政府工作报告中没有出现量化的生态环境改善目标，但其中提及的政策措施均包含了具体的指标。比如，报告中提到的空气质量持续改善行动计划（以下简称“行动计划），在PM2.5浓度下降，污染天数，污染物排放总量等方面，以2025年为期限设定了明确的改善要求和目标。
“行动计划反映了中国环境治理的持续性。”马军告诉中外对话。从2013年开始，中国的政策一环接一环，先是推出了《大气污染防治行动计划》（又称《大气十条》），以2017年为治理节点，紧跟着2018年，又推出了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，2021年受疫情影响，未公布新的行动计划。2023年底，空气质量持续改善行动计划的出台再次让空气污染治理政策得以延续。
作者简介：林孜，中外对话气候与环境中国项目副总监。加入中外对话之前，她担任世界农场动物福利协会中国市场与传播经理。她拥有伦敦大学学院环境和可持续发展硕士学位。崔绮雯是中外对话的中文编辑。此前，她曾在多家媒体工作，报道气候行动、科技和创业。
注：此文原载环境网站“中外对话”。FT中文网经“中外对话”授权转载此文。中外对话是一个致力于环境问题的中英双语网站，总部位于伦敦，是一个独立的非营利性组织。
